海南社會

　　《海南省反走私暫行條例》解讀

　　——《海南省反走私暫行條例》的立法背景和主要內(nèi)容

　　海南大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師 童偉華

　　為解決我省反走私綜合治理工作中面臨的突出問題，規(guī)范全省反走私綜合治理工作，為海南自由貿(mào)易港建設(shè)營造健康有序的法治環(huán)境，海南省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于2020年1月6日通過《海南省反走私暫行條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》將于2020年4月1日起施行。為了便于社會公眾、相關(guān)企業(yè)和政府及有關(guān)部門更好地理解和執(zhí)行該條例的有關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)就《條例》出臺的背景及主要內(nèi)容進(jìn)行解讀。

　　一、《條例》出臺的背景

　　制定出臺《條例》，是落實(shí)習(xí)近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件精神的具體舉措，是加快推進(jìn)海南全面深化改革開放和服務(wù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的需要。反走私工作事關(guān)國家安全、社會穩(wěn)定、人民安康，事關(guān)海南打造法治化、國際化、便利化的國際一流營商環(huán)境，是海南全面深化改革開放、建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)性、前置性工作。

　　2020年1月2日，省委書記劉賜貴在建設(shè)自由貿(mào)易港進(jìn)程中的風(fēng)險防范與管控專題研討會上強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步提高“既要放得開更要管得住”的政治自覺、思想自覺和行動自覺，超前謀劃、提前應(yīng)對，嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任制，有效防范化解海南自由貿(mào)易港建設(shè)中可能存在的各類風(fēng)險。省長沈曉明在2018年11月19日主持召開的省政府專題會議上也曾提出，海南自由貿(mào)易港放得開的前提是要管得住，要加快建設(shè)反走私環(huán)島立體防控體系。海南自由貿(mào)易港是當(dāng)前我國唯一推進(jìn)建設(shè)的具有中國特色的自由貿(mào)易港，具有面積大、開放程度高等特點(diǎn)。妥當(dāng)?shù)靥幚砗梅诺瞄_和管得住之間的關(guān)系極為重要，不放開，海南自由貿(mào)易港建設(shè)就難以取得實(shí)效;管不住，則將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序陷入混亂。其中，有效預(yù)防和控制走私違法犯罪行為更是“管得住”的重中之重。

　　2014年2月21日海南省人民政府公布施行的《海南省反走私綜合治理工作規(guī)定》已經(jīng)難以符合反走私工作的實(shí)際需要，為適應(yīng)我省當(dāng)前和未來一段時期反走私工作的形勢和要求，切實(shí)解決海南自貿(mào)港建設(shè)中反走私綜合治理工作面臨的突出現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建與中國特色自貿(mào)港建設(shè)相適應(yīng)的反走私體制機(jī)制，我省及時制定出臺了《海南省反走私暫行條例》。

　　二、《條例》的主要內(nèi)容

　　本《條例》共四十四條，包括總則、預(yù)防、查緝、處理、法律責(zé)任、附則等六章。《條例》緊密結(jié)合海南自貿(mào)港建設(shè)的特點(diǎn)和形勢，有針對性地規(guī)范、細(xì)化有關(guān)反走私工作的內(nèi)容，加大反走私工作力度，增強(qiáng)反走私工作的可操作性，創(chuàng)新反走私工作體制機(jī)制，為更好地服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)提供有力的制度支撐與法律保障?！稐l例》貫徹“以防為主、打防結(jié)合、綜合治理、標(biāo)本兼治”的思路，覆蓋了“打、防、管、控”各環(huán)節(jié)，在諸多方面實(shí)現(xiàn)了突破和創(chuàng)新，主要內(nèi)容如下：

　　(一)建立反走私綜合治理機(jī)制

　　反走私是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立反走私綜合治理機(jī)制，多措并舉構(gòu)筑反走私立體防控網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)反走私工作責(zé)任制，才能對走私違法犯罪活動進(jìn)行綜合有效治理。鑒此，《條例》明確規(guī)定，本省反走私工作實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門各盡其責(zé)、企業(yè)自律配合、群眾積極參與、軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動的綜合治理機(jī)制。反走私綜合治理機(jī)制具體體現(xiàn)為：

　　其一，《條例》規(guī)定縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域反走私綜合治理工作，建立反走私綜合治理工作責(zé)任制?！稐l例》將反走私工作納入政府考核，完善反走私軍警民協(xié)調(diào)聯(lián)動綜合治理機(jī)制，此外還明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會、居民委員會應(yīng)當(dāng)支持和配合反走私綜合治理工作，將反走私綜合治理責(zé)任傳導(dǎo)到基層一線。

　　其二，《條例》規(guī)定縣級以上人民政府設(shè)立反走私綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。反走私綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好反走私綜合治理的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指揮、監(jiān)督和檢查等工作，在走私預(yù)防、查緝、處理等各環(huán)節(jié)都要發(fā)揮重要作用，切實(shí)承擔(dān)起履行地方政府反走私主體責(zé)任的重?fù)?dān)。

　　其三，《條例》強(qiáng)化了非設(shè)關(guān)地預(yù)防走私的綜合治理。《條例》規(guī)定由省人民政府確定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)通過港口、鐵路、機(jī)場運(yùn)輸出島貨物的查驗(yàn)工作。這是適應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)、針對海南島嶼特點(diǎn)采取的預(yù)防非設(shè)關(guān)地走私的綜合治理手段之一，主要是防止減免稅進(jìn)口貨物通過國內(nèi)貿(mào)易貨運(yùn)渠道走私出島?！稐l例》還規(guī)定海關(guān)、海警、公安機(jī)關(guān)、市場監(jiān)督管理、藥品監(jiān)督管理、交通運(yùn)輸、漁業(yè)、商務(wù)、財(cái)政、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、煙草專賣、海事、稅務(wù)、人民銀行等有關(guān)部門和單位，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好反走私綜合治理相關(guān)工作。

　　通過以上規(guī)定建立起了反走私綜合治理機(jī)制，有助于推進(jìn)反走私綜合治理工作的全面深入開展。

　　(二)全面建立預(yù)防走私工作機(jī)制

　　對于反走私工作，要重視查緝，更要重視預(yù)防，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主的原則，全面構(gòu)建起預(yù)防走私工作機(jī)制，才能有效防范和減少走私違法犯罪活動的發(fā)生。因此，《條例》構(gòu)筑了技防、物防、人防相結(jié)合的反走私立體防控網(wǎng)絡(luò)。

　　《條例》建立的預(yù)防走私工作機(jī)制主要體現(xiàn)為：一是規(guī)定了省人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌海南社會管理信息化平臺和物流監(jiān)管平臺等信息化平臺建設(shè)，強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術(shù)對反走私工作的支撐;二是規(guī)定了縣級以上反走私綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)部門建立反走私綜合治理預(yù)警監(jiān)測機(jī)制和信息通報制度;三是規(guī)定了加強(qiáng)對船舶的管理，建立船舶信息搜集跟蹤機(jī)制;四是規(guī)定了市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立基層預(yù)防走私工作機(jī)制，在容易發(fā)生走私的區(qū)域設(shè)立反走私工作站(點(diǎn))，設(shè)置固定的反走私宣傳欄、警示牌、監(jiān)控設(shè)施以及其他必要的裝備設(shè)備，并規(guī)定建立健全反走私應(yīng)急處理機(jī)制;五是規(guī)定了各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織開展反走私宣傳教育，通過新聞出版、廣播電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，對反走私工作進(jìn)行公益宣傳和輿論引導(dǎo)，增強(qiáng)公眾反走私意識;六是規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門開展反走私領(lǐng)域企業(yè)和個人誠信體系建設(shè)，建立企業(yè)和個人信用管理制度。這一系列的規(guī)定，為有效預(yù)防走私違法犯罪行為奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

　　(三)強(qiáng)化反走私查緝工作機(jī)制

　　面對我省反走私工作 “既要管流進(jìn)，又要管流出”“既要防設(shè)關(guān)地風(fēng)險，又要防非設(shè)關(guān)地風(fēng)險”“既要防傳統(tǒng)風(fēng)險，又要防新業(yè)態(tài)帶來的風(fēng)險”等諸多新特點(diǎn)，《條例》建立健全了反走私查緝工作機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化了反走私的查緝和管控措施，并進(jìn)行了系列立法創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　其一，為了有效防范不法分子利用海南自貿(mào)港優(yōu)惠政策實(shí)施走私違法行為，進(jìn)一步加強(qiáng)對輸出型走私行為的查緝。《條例》與《海關(guān)法》、海南自由貿(mào)易港政策措施相銜接，重點(diǎn)突出對減免稅進(jìn)口貨物物品的管控，明確規(guī)定禁止違反國家和本省關(guān)于海南自貿(mào)港減免稅進(jìn)口貨物、物品監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，擅自將減免稅進(jìn)口貨物、物品運(yùn)輸、攜帶、郵寄出島銷售牟利。同時，明確海南離島免稅物品按照國家有關(guān)規(guī)定監(jiān)管。

　　其二，加強(qiáng)對利用船舶、車輛、無人機(jī)等運(yùn)輸工具走私的管控。《條例》規(guī)定禁止使用船舶、車輛、航空器等運(yùn)輸工具運(yùn)輸、收購、販賣國家禁止或者未經(jīng)許可的限制進(jìn)出境的貨物、物品，或者運(yùn)輸、收購、販賣沒有合法來源證明的減免稅進(jìn)口貨物。海關(guān)、海警、公安和海事、漁業(yè)等部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)查緝使用無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶進(jìn)行走私的行為。

　　其三，強(qiáng)化對無合法來源證明進(jìn)口貨物經(jīng)營行為的查處?！稐l例》規(guī)定禁止從事無合法來源證明進(jìn)口貨物經(jīng)營行為，禁止任何單位和個人為走私違法犯罪行為和無合法來源證明進(jìn)口貨物經(jīng)營行為提供票據(jù)單證或有關(guān)便利。

　　其四，健全反走私協(xié)查、監(jiān)督、巡查工作機(jī)制?！稐l例》明確規(guī)定海關(guān)、海警、公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全反走私案件協(xié)查、監(jiān)督工作機(jī)制，沿海市、縣、自治縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立基層反走私巡查工作機(jī)制。

　　通過以上規(guī)定，有助于對走私違法犯罪活動進(jìn)行有力的查緝和管控。

　　(四)建立反走私協(xié)調(diào)和處理機(jī)制

　　為解決反走私工作實(shí)踐中管轄權(quán)爭議和完善走私案件涉案貨物、物品的處理等問題，《條例》建立了反走私協(xié)調(diào)和處理機(jī)制。一是明確了走私案件的移送和管轄，規(guī)定有關(guān)部門對案件移送或者管轄有異議的，由同級反走私綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理。二是規(guī)范了查獲涉嫌無合法來源證明的進(jìn)口貨物以及涉案運(yùn)輸工具、設(shè)備但又無法明確當(dāng)事人的處置程序和期限。三是規(guī)定了依法查封、扣押的屬于危險化學(xué)品或者鮮活、易腐、易失效等不宜長期保存的涉嫌無合法來源證明的進(jìn)口貨物的處理。四是明確了縣級以上反走私綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)和推動海關(guān)、海警、公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門建立完善走私案件涉案貨物、物品處理機(jī)制。

　　通過以上規(guī)定，有利于保障走私案件的協(xié)調(diào)和處理工作中實(shí)現(xiàn)程序公平正義，在走私案件處理過程中實(shí)現(xiàn)良好的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

　　(五)明確走私行為的法律懲罰機(jī)制

　　為了切實(shí)落實(shí)對各類走私違法行為的法律責(zé)任追究，《條例》對海南自貿(mào)港建設(shè)背景下的各類走私違法行為進(jìn)行了明確與細(xì)化，并規(guī)定了相應(yīng)的法律懲罰機(jī)制。一是規(guī)定了船舶未按規(guī)定配備無線電通信設(shè)備、船舶定位識別等裝置，或者配備后擅自關(guān)閉、拆卸的，或者發(fā)生故障不及時報告、不修復(fù)的法律責(zé)任；二是規(guī)定了使用船舶、車輛、航空器等運(yùn)輸工具運(yùn)輸、收購、販賣國家禁止或者未經(jīng)許可的限制進(jìn)出境的貨物、物品的法律責(zé)任；三是規(guī)定了經(jīng)營無合法來源證明進(jìn)口貨物的法律責(zé)任；四是規(guī)定了與走私人通謀為走私人提供貸款、資金、賬號、發(fā)票、證明、海關(guān)單證，或者提供運(yùn)輸、保管、郵寄以及其他便利，以及知道或者應(yīng)當(dāng)知道他人經(jīng)營無合法來源證明進(jìn)口貨物，仍為其提供貸款、資金、賬號、發(fā)票、證明、海關(guān)單證，或者提供運(yùn)輸、保管、郵寄以及其他便利的法律責(zé)任;五是規(guī)定了單位或者個人拒絕配合有關(guān)部門檢查，拒絕提供檢查資料或者提供虛假資料的法律責(zé)任；六是規(guī)定了對違反本條例規(guī)定的嚴(yán)重失信企業(yè)和個人，由有關(guān)部門采取取消通關(guān)便利、取消減免稅進(jìn)口貨物買賣資格等措施予以聯(lián)合懲戒的法律責(zé)任；七是規(guī)定了對各級人民政府、有關(guān)部門及其工作人員有違法行為的，由有權(quán)機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分的法律責(zé)任。通過這些規(guī)定，《條例》構(gòu)建起了追究走私違法行為法律責(zé)任的嚴(yán)密法網(wǎng)。

　　綜上，《條例》是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上的講話、中央12號文件和中央有關(guān)海南自貿(mào)港建設(shè)政策精神的重要舉措，是推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要實(shí)踐?！稐l例》的適時出臺，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，它將我省反走私工作進(jìn)一步納入制度化、規(guī)范化、法治化軌道，為海南省反走私環(huán)島立法防控體系、軍警民聯(lián)動綜合治理機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)有力的制度支撐，有助于不斷深化專項(xiàng)治理、源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，全面構(gòu)建“打、防、管、控”的反走私立體防線，為服務(wù)海南自貿(mào)港建設(shè)提供良好的法治保障。